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    我为什么主张“国退民进”(1) (1)

    作者: 佚名  上传时间:2009-12-25  浏览:121
      美国金融危机引发全球经济危机以来,不管在美国,还是在中国,或其他国家,都打开了政府干预经济的阀门。政府以解救危机的名义介入经济活动,大举干预市场。一场“国进民退”的运动正如火如荼。我想提?#35757;?#26159;,国家持有太多?#20160;?#25511;制太多经济资源、对行业准入进行审批、对企业经营进行干预和管制,除了带来一些远期经济上的消极后果外,还会对法治带来深远的影响。国有企业的一枝?#26469;?#23041;胁法治精神,破坏规则的公平性,因为在法律、规则和政策面前,国企和民企很难保持平?#21462;?br/>   如果去了解一下近?#25191;?#21490;,我们就可以发现,凡是有过公有制历史的国家,社会制度都有一些独特的基本特征,比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下,那些法治比较可靠的国家却是另一种情形。为什么?这应该引起我们的思考。
      对平等竞争的影响
      除了看到前国有经济国家的经历之外,我们还可以从一个更大样?#23613;?#26356;一般层面上,看国有经济对法治的影响。我运用新政治经济学的量化方法,按照从1970到1991年每个国家对国有企业的投资占GDP的比重,把64个国家分成三个等份组。结果,我发现,国有企业投资占GDP比重越高的国家,其法治指数就越低。在收集的72个国家的数据里,我发现,政府开支占GDP的比例越高,法治水平就越低。用我们的话来说,政府越穷的国家里,法治水平越高。一国的法治水平与其政府可以花?#35757;?#25910;入成反比!在这72个国家里,我还发现,政府开支相对GDP的比重越高,腐败越?#29616;亍?#36825;也很?#32654;?#35299;:如果政府没有钱,即?#26500;?#21592;们想腐败,也腐败不起来,没有让腐败滋生的基础。
      这种基于大样本的数据统计方法,比起单纯的案例分析方法来,更有它的科学性。但是,大样本数据分析方法也有一个问题,就是让人感觉太抽象。到底法治水平跟国有经济比重的负相关关系,是一种统计上的偶然呢?还是有理论上的必然性?如果其因果关系并非偶然,那么其传导机制又是如何的?
      要回答这些问题,我们首先要弄清楚什么是国有企业,国有企业跟民有企业(民营企业)有什么不同,国有企业跟民有企业最大的不同是:国企背后的股东是国家,或者说广义上的政府。国家具有我们普通人或私营企?#24471;?#26377;的优势:国家包括议会,有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利,就可以修改规则,使国企处于优势地位。此外,国家还有解释法律的权力、司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、法律解释权、司法权、执法权以及合法使用暴力的权力,那么,这个公司怎么可能会和没有国家背景的市场主体平等竞争呢?它怎么可能跟私人、民企平等?
      一些经济学家认为,企业是国有或私有关系不大,更重要的是看经济是市场经济还是非市场经济;他们说,只要市场的逻辑得到尊重,只要市场规则对国企、民企?#23478;?#33268;,所有权属国家,还是私人,并不重要。我要说,问题就出在这里,国企和民企从一出生,起点就不平等:以国有经济唱主角的国家,不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择,是规则对所有参与者平?#21462;?#20294;是,因为国有企业的股东是国家,这就使国有企业在法律面前比民营企业更为优越。非国有企业、私人企业无法在法律和强制力面前与国企平?#21462;?#19968;个国家如果国有制一枝?#26469;螅?#38271;此以往,即使起初是法?#21361;不?#24930;慢腐蚀蜕变。
      对法治的影响
      为了使上面讲的大样?#23601;?#35745;分析不至于太抽象,下面我举五个中国的案例。
      案例一:18年前,一个叫陶玲的储户在国有的蒙城农业银行存了1000元,存款单?#32423;ǎ?8年后将按月息15.793%得到利息。这样,18年以后,1000元将成3.4万元。但是,18年后的今天,银行拒绝储户的要求,认为月息过高,不符合央行规定;另外,银行表示中国的定期存款没有18年期,也不符合规定。由此,储户与银行发生纠纷,至今未决。蒙城农行行长谢某告诉记者,蒙城当年的金融秩序不规范,陶玲的遭遇就是“高息?#30475;?rdquo;的产物。蒙城农业银行的理由是:“银行当年已经错了一?#21361;?#22914;今不能再错第二次。”
      这种理由?#27604;磺看?#22842;理。为什么当年欺诈客户时就不知道规范金融秩序呢?以前的利息和期限规定不是今天才有的。
      在中国,法律规则常常倾向于保护国有银行,而不顾老百姓权利。如果储户用网上银行?#22351;?#20102;,银行没有责?#21361;?#36131;任在储户身上。如果银行多给了钱,储户有义务归还。但是,银行少给了钱,储户离开柜台后,银行概不负责。从这里,我们可以看出双方的权利和义务非常不对称。最极端的案例是,银行的柜员机出现?#25910;?#22810;给了钱,广东的许霆从ATM机多取了十几万块钱,被?#24418;?#26399;?#21483;蹋?#21518;来才得到改?#23567;?#30456;对之下,广东开平银行行长贪污了4亿,只判12年。这些不平等规则的制定跟国家垄断经营银行有关。
      案例二:我们现在看到的加油站要么是中石油的,要么是中石化的。但是,在2002年以前,并不是这样。在1999年时,全国民营加油站总数近8万家,市场份额超过80%。据《财经》报道,经政府通过规则的改变以及中石油、中石化不顾成本的收购,到2002年底,独立加油站份额已经下降到48%。在整顿市场秩序的名义下,2001年6月5日,国务院三?#35838;?#32852;合通知:“各地区新批准建设的加油?#23601;?#19968;由石油集团、石化集团负责建设。其他企业、单位和个人不得新建加油?#23613;?rdquo;2002年初,当时的国家经贸委发文件,要求在8月之前,没有经过经贸委审批的加油站全部关闭,而归入两大石油公司旗下的,在补办?#20013;?#21518;,可予以保留。这样,中石油和中石化两家公?#23601;?#36807;亲自参与国务院新法规的制定垄断了市场,所有的民营加油站要么自己关门,要么主动卖给中石油或中石化。
      从这个案例中,我们看到,任?#25105;?#20010;行业,如果以前只是民营企业,那么,国有企?#21040;?#20837;之后,规则很可能变得不平等,法治的精神就要遭到破坏。国?#20197;?#32463;营企业的时候既做?#38376;?#21448;做运动?#20445;巧?#30340;冲突是非常明显的。
      案例三:2003年,陕北15个县,价值70亿的民营石油?#20160;?#34987;政府以整顿为由,无偿收走。陕西省所属的延长油田、中央所属的长庆油田是“整顿”运动背后的受益者和推动者。约6万名私营企业家和农民的出资,血本无归。何伟、茅于轼等六位教授,3次致信全国人大委员长,促其监督地方政府依法执政,但无效。陕西政府还抓了投资者代表冯秉先等,并判处?#21483;蹋本?#24459;师朱?#27809;?#21463;油田私营投资者委托,前往陕北调查,2005年被警方关押5个月。从这里,我们看到,当国家既是规则制定者又是股东的时候,对法律面前人人平等这一基本法治原则的冲击会有多大。2009年,山西500家民有煤矿被“国有化”,再一次表明政府以利益者身份经营企业的后果。
      案例四:民营钢铁大王戴国芳,在2004年以前已经是非常成功的民营企业家。2004年,戴国?#21363;?#31435;民企 “铁本”。2004年国务院宏观调控一声令下,民企“铁本”必须停工,而国有钢厂照常扩建。我们可以对比一下:宝钢扩建1000万吨产量,投资500亿,占地1.2万亩;而“铁本”目标年产840万吨,投资100个亿,占地9000亩。在这里,我们看到:效益低的国企照常扩建,而民营企业必须停产。
      为什么这样区别?#28304;?
      案例五:据《重庆商报》2009年4月15报道,重庆拟对9万名废品回收人员进行转型。这是重庆一些国有企业给市政府提的建议。该报道称,据重庆市商委统计,截至08年底,重庆有各类废旧物资回收企业550家,回收站8000多个,年收入高达68亿元!此外,再生资源回收站的数量以年均超过30%的速度增长,看到这些“?#36864;?rdquo;,谁在主?#32423;运?#20154;收废者“转型”呢?年初成立的重庆市再生资源(集团)公司,系重庆市供销合作总社控股的直属市?#37117;?#22242;公司,其目标就是收编废品回收员。新的规定是让这些国有企业统一培训、统一着装、统一管理收废的老百姓,让他?#21069;?#25910;来的废品按指定的回收点回收,价格也由这家国企统一决定。这和当年农村粮食的统购统销政策差不多,等于要重复当年农村的悲剧。收废的领域,本来是政府最不应该介入的,因为这些工作本来是那些不能有别的工作、没有其他收入的老百姓的最后收入机会,但是连这样的谋生机会都不放过。大家想象,还有什么行业可以逃得开权力的控制?
      厉以宁教授曾说,国营企业打官司输了,可以执行,可以不执行,而对民营企业就毫不客气。欠税时,国营企业可以不还,而民营企业如果不还,老板就会被抓。牟其中的兰德公司打官司破产了,职工宿舍被腾出来拍卖,而国有企业打官?#23613;?#30772;产,没听说职工要搬家的。现在的大学生择业时,首选公务员和国有企业,而不首选民营企业。为什么?原因就是大家都清楚游戏规则是向谁倾斜的。
      从学理上看,这些案例并不奇怪。当国企背后的股东是国家,国企进入哪个行业,哪个行业就无法有完善的法治和平?#21462;?#36825;些现象,最终必然腐蚀社会文化,破坏法治精神。前面基于跨国数据的结论“国有经济比例越重,法治指数越低”,就不是偶然。
      穷政府更有利于法治的推行
      我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。民主政治就是为了规范政府权力,使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱,民间的企业或个人在跟政府博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如,计划经济的时候,无论农村还是城市,所有的工作都是由国家、集体提供,大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候,公民怎么可能去跟政府谈权利?当你没钱、没饭吃的时候,你不可能有底气去伸张你的权利,因为一旦国家权力的具体代表——“领导”不高兴,你的工作、住房、养老、医疗以及?#20248;?#25945;育,全?#27982;?#26377;了。计划经济时代,公民权利就是这样消失的。相比之下,如果政府没有国有?#20160;?#27809;有过剩的收入,政府就?#20040;?#32769;百姓手里要钱,在那种状态下,老百姓才更有伸张自己权利的可能。
      我前不久写过文章说,政府太富并不有利于民主政治与法治的推行。穷政府加公债,更能催生民主法治(见《经济观察报》2009年4月27日,《美国往事:穷政府加公债催生民主法治》)。我现把这个观点放到更大范围验证一下。
      我们可以把公元1600年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家;一组是钱很少的国家。当时,印度国库黄金数量是6200万金块,土耳其1600万金块,明朝中国是1500万金块,日本1030万金块。另一组是负债累累的西欧国家,比如英国、意大利、荷兰、比利时?#21462;?00年前,这两组国家的政府富有程度相差很大。那么,后来谁发展出民主法治了呢?前一组国家只是日?#23601;?#36807;19?#20848;?#21518;期明治维新改变了发展的道路,慢慢地走上了宪政民主的道路,其他几个当时政府富有的国家,?#27982;?#26377;发展出很完善的民主法治。而当年是穷政府的国家,现在的民主法治运作得最好。从这个方面看,穷政府不是坏事,这是政府不能拥有太多财产和收入、不能经营企业的另一个原因。
      穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。英国的历史使我想到这么一个问题:英国国王1215年就签署了《自由大宪章》,但是,操作上自洽的民主宪政制度却是1688年 “光荣革命”后的事。为什么要花473年才走成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家?我的《美国往事:穷政府加公债催生民主法治》一文发表后,很多人提出不同看法。其中有人质疑,也许穷政府主动发公债本身就是民主宪政的后果,而不是因为政府穷才催生了民主宪政。这里的因果关系到?#36164;?#24590;样的呢?从英国历史的?#33660;?#21382;程看,我认为我的结论更站得住脚。
      1215年《自由大宪章》作为一份意愿性纲领,早已经被人们在意识层面广泛接受。但《自由大宪章》当时缺乏相应的执行架构,也就是说,虽然国王签署了,但当他不顾《自由大宪章》对权力的约束随意践踏私人权利、滥用权力时,人们有什么招呢?西欧国家有一个跟中国、印度不一样的地方,他们的议会出现得很早。中?#20848;?#21518;期,西班牙1188年就出现了议会。国王钱不够时,能够通过召集议会、由议会投票推出新的税种或提高税?#21097;?#20294;问题是,国王可以随时解散议会。国王在通过新税法之后,不再需要议会时,可以解散议会。那时候,无论是英国还是西班牙的议会,基本上都是“橡皮图章”。议会只会讨好国王。
      17?#20848;?#20043;前,英国王室总体上是非常富有的。王室有很多土地、庄园以及其它财产,会有很多收入。一般情况下,国王靠自家收入和过往税种即能财务上自立,不需要通过议会去征税,只是在英国跟他国作战时,才有必要召集议会推出新税。
      总体上,从英国王?#20063;?#20135;收入的多少,我们就可以看到英国王室什么时候会很专制,什么时候不那么专制。1688年前的英国,只有议会可以控制国王腰包的时候,国王才会就范于议会的要求,接受对王权的制约,否则,一旦王室有钱了,国王的权力就会膨胀;王室自主收入占政府总收入比例越高 (亦即,王室的财务独立性越高),国王就越用不着议会,议会权力就弱;反之,就越受制于议会。
      就以1640年后的英国经历为例,到那时《自由大宪章》已经存在了425年,对全社会的意识和文化已经产生了深远的影响,但保障民间权利的制度还是没有建成。1640年之前,国王已有13年没有召集过议会,王权不受制约。该年年初,为镇压苏格兰叛乱,国王查理一世召集议会,审议税案,结果遭议会否决。随即,查理一世将议会解散。因而,本届议会得名“短期议会”(ShortParliament)。
      后来,由于王室实在没钱了,查理国王再于同年年末召集新议会。这届议会成了著名的“长期议会”(LongParliament),?#26377;?#20102;13年。为了让议会同意给钱,国王接受了议会要求的?#24230;?#24180;期法案》,包括:不管有没有国王的召集,议会至少每三年开会一?#21361;?#27599;?#25105;?#25919;至少50天;如果不经议会同意、国王擅自解散议会,那就是非法。
      1641年,议会要通过议案,免除国王任命政府要员、免除国王控制国家军队的权力。这个议案让查理一世觉得太过分,1642年他离开伦敦,随即引发保皇派与议会派的内战。1648年,克伦威尔(OliverCromwell)的革命军胜利。?#25991;輳?#26597;理一世被送上断头台。克伦威尔此后执政英国。
      1660年英国?#25351;?#21531;主制,查理二世成为国王。由于此前克伦威尔执政期间,将皇家土地、森?#25191;?#20030;拍卖,皇家的财产收入已不多了,这就?#30772;?#29579;室有求于议会,靠议会派钱过日子。为此,议会通过议案,每年给查理二世120万英镑的津贴预算,供王室和政府公务员开支。但是,这不是免?#35757;?#21320;餐。作为这一津贴的条件,议会成立“公共开支委员会”,专门监督王室的财务与开支。王权因此大大削弱。
      只是,查理二世非常精明。他不但大规模地节省王室的开支,而且大大提高了收税的效?#30465;5讲?#29702;二世1683年逝世之前,英国王室的钱又很多了。于是,王权?#25351;?#21040;议会太碍手碍脚,所以,在1679年,查理二世再次违约把议会解散,王权重新扩张。查理二世在1683年去世,其?#20540;?#35449;姆士二?#20848;?#20301;,新国王召集了一?#25105;?#20250;,议会把皇家的开支增加到185万英镑。有钱之后,詹姆士二世也立即解散议会,重回专制。
      我们看到,英国王室跟议会(即民间权利的代表)的长期权力博弈经历了多个来回,但,在每次王权的收缩与扩张周期中,关键的决定变量是王室的自主财务实力。
      但是,经过多年、多轮的博弈回合,到詹姆士二世时期,议会的实力和独立性已经很强,不再像以前那样善罢?#24066;蕁?688年,议会派将詹姆士二世赶出英国,由他的女儿玛丽和荷兰女婿威廉继位。作为条件,新的王后和国王接受了一系?#34892;?#27861;案,包括?#24230;?#26435;法案》,使英国王?#39029;?#24213;放弃权力,并且把王室的开支每年由议会投票决定,让它每年“要求”议会一次。英国就这样才树立了民主宪政体系。
      法国在这方面的经历和英国刚好相反。从14?#20848;?#24320;始,法国国王要加税时,也是召集议会,并受后者约束。但是,在与英国的百年战争中,法国议会于1439年通过法案将征税权完全由国王掌握。到1484年,法国王?#20063;聘?#22826;多了,不再需要议会,议会就这样被解散了。除了16?#20848;?#21518;半期,议会出现一段时间外,一直到1789年法国大革命时期的近300年里,国王没再召集过议会,王权不受议会制约。在16至17?#20848;?#37324;,法国国王是西欧最富有的,专制权也差不多是最高的。道理在于,跟英国不同,法国王室不用在财务上求助议会。
      西班牙的经历跟法国类似。西班牙于1188年推出议会,由议会约束王权。西班牙议会是世界上最早的。可是,在哥伦布1492年发现美洲大陆,并于16?#20848;?#32473;西班牙运回大量金银财宝之后,其议会的作用慢慢消失,王权变得越来越绝对。西班牙到1978年才实现民主宪政,是西欧最后一个实现宪政民主的国家。
      我们回过头来看,国有制是什么意思?就是让生产资料都由国家来掌握。如果当年英国可以推行全面的国有制的话,我相信英国的国王在那时一定会认为英国对他像天堂一样。因为那样的话,他就用不着求议会了。没有什么制度?#25165;?#27604;全面国有更有利于国王的为所欲为了。“富政府”之下,权力会压制权利,而“穷政府”使国家权力有求于老百姓,权力才可能让位于权利。因此,我们应?#27599;?#21040;,国有企业的改造不仅是一个经济效率的问题,更是一个事关民主法治的问题。从这个意义上说,马克思说的经济基础决定上层建筑,很有道理。

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